مکانیسم ماشه و رژیم حقوقی تحریم‌های تسلیحاتی ایران

روز جمعه ۱۴ اوت/ ۲۴ مرداد، قطعنامه پیشنهادی ایالات متحده به منظور تمدید تحریم‌های تسلیحاتی علیه ایران در «شورای امنیت» رأی نیاورد. علاوه بر رأی منفی چین و روسیه، متحدان اروپاییِ آمریکا، بریتانیا و فرانسه نیز همراه با سایر اعضای غیردائم شورای امنیت، به متن پیشنهادی دولت دونالد ترامپ رأی ممتنع دادند.

موعد پایان بخشی از تحریم‌های تسلیحاتی علیه ایران، ۶۰ روز دیگر، ۲۷ مهر ماه تعیین شده است. تنها یک روز بعد از مخالفت شورای امنیت با قطعنامه پیشنهادی ایالات متحده، رییس جمهوری آمریکا اعلام کرد طی روزهای آینده «مکانیسم ماشه» را علیه ایران فعال خواهد کرد.

در این یادداشت سعی می‌شود ضمن اشاره به «رژیم تحریم‌های تسلیحاتی علیه ایران»، به این پرسش هم پاسخ داده شود که آیا پس از ناکام ماندن تلاش‌های آمریکا در شورای امنیت، کماکان امکان تمدید تحریم‌ها علیه ایران وجود دارد؟

سازوکار قانونی تحریم‌ها چیست؟

یکم) تحریم‌های تسلیحاتی ایران از سال ۲۰۰۷ آغاز شده است. برابرِ پیوست دوم به قطعنامه شماره ۲۲۳۱ شورای امنیت، بخشی از این تحریم‌ها پس از یک دوره پنج ‌ساله برداشته خواهد شد.

قطعنامه ۲۲۳۱، احتمالا پس از قطعنامه ۵۹۸ شورای امنیت در سال ۱۳۶۶، شناخته‌شده‌ترین متن حقوقی سازمان ملل برای ایرانیان به شمار می‌رود. این قطعنامه، همان سندی است که چند روز پس از امضای توافق‌نامه موسوم به «برجام» امضا شد. این قطعنامه، در واقع مفاد توافق جامع هسته‌ای میان ایران، اتحادیه اروپا و گروه ۱+۵ را به شکل یک «سندِ حقوقیِ جدا و مستقل» در چهارچوب سازوکارهای حقوقی سازمان ملل درآورد.

این «استقلال» به لحاظ حقوقی اهمیت زیادی دارد و در ادامه به آن باز خواهیم گذشت. بر پایه این قطعنامه، تمامی ضوابط یا محدودیت‌هایی که برای حکومت ایران در سند «برجام» پیش‌بینی شده است، دیگر تنها میان ایران در برابر گروه ۱+۵ معتبر نیست، بلکه تمامی دولت‌های عضو سازمان ملل بایستی محدودیت‌های اعلام شده علیه ایران را به رسمیت بشناسند. از جمله این محدودیت‌ها، انجام معامله‌های نظامی مشخص با تهران است.

از سوی دیگر، از آن جایی که قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت به لحاظ حقوقی سند مستقلی به حساب می‌آید، خروج دولت ترامپ از توافق هسته‌ای برجام نمی‌تواند لطمه‌ای به اعتبار حقوقی خود قطعنامه ۲۲۳۱ بزند. به این معنا که هر چند دولت ایالات متحده از توافق‌نامه چندجانبه برجام خارج شده است، اما کماکان به عنوان یکی از اعضای دائم شورای امنیت می‌تواند به این سند به مثابه یک «سند حقوقی مستقل» چه در چهارچوب سازمان ملل و چه در سایر نهادهای بین‌المللی استناد کند.

قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت از بندها و بخش‌های جدا از هم تشکیل شده است. پیوست نخست این سند در واقع همان متن موافقت‌نامه «برجام» میان ایران است و بخش دوم، مشتمل بر بند‌های دیگر و بیانیه‌ شورای امنیت می‌شود.

مقررات مربوط به دوره‌‌های تحریم‌های تسلیحاتی ایران نیز در این بخش یا پیوست دوم قید شده است.

واقعیت این است که رژیم حقوقی فعلی تحریم‌های تسلیحاتی علیه ایران عمدتا بر اساس قطعنامه‌های سازمان ملل شکل گرفته است. برابر مفاد منشور سازمان ملل آن دست از «قطعنامه‌های شورای امنیت» که در راستای وظایف اصلی این نهاد یعنی «حفظ صلح و امنیت بین‌الملل» تعریف شده است، «قدرت و قابلیت اجرایی» دارند، به این معنا که جدا از تمامی سیاست‌ها یا رویکردهایی که هر یک از کشورها یا قدرت‌های اقتصادی می‌توانند جداگانه و به طور آشکار و نهان در قبال جمهوری اسلامی، برنامه هسته‌ای یا سیاست‌های منطقه‌ای ایران داشته باشند، تمامی دولت‌های عضو سازمان ملل موظف هستند دست‌کم به لحاظ عُرف و حقوق بین‌الملل، از فروش، واگذاری تجهیزات یا همکاری‌های نظامی دوجانبه با حکومت ایران، در مواردی که مشخص و تعریف شده، خودداری کنند. 

دوم) در بهمن ‌ماه سال ۱۳۸۴، در حالی که تنها چند ماه از آغاز دوره‌ نخست ریاست جمهوری محمود احمدی‌نژاد گذشته بود، شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، پرونده اتمی ایران را به شورای امنیت سازمان ملل ارجاع داد.

ارجاع پرونده‌ به شورای امنیت سازمان ملل به لحاظ حقوقی و عرف حاکم در روابط بین‌الملل اهمیت زیادی دارد، چرا که به لحاظ عینی و بر اساس اصول کلاسیک حقوق بین‌الملل، شورای امنیت یگانه نهاد سازمان ملل به عنوان یک مرجع مشروع بین‌المللی به حساب می‌آید که از «قدرت اجرایی» برخوردار است و می‌تواند مجموعه تحریم‌ها یا اقدامات محدود کننده مشخصی را برابر فصل هفتم منشور وضع کند. 

اجرای تصمیم‌های شورای امنیت نه فقط برای دولت‌های عضو سازمان ملل بلکه برای سایر بازیگران حقوق بین‌الملل نظیر شرکت‌های خصوصی و چند ملیتی و سازمان‌های غیردولتی و … ضروری است. 

قطعنامه‌های تحریم‌ها علیه ایران کدام‌ها هستند؟

از زمان ارجاع پرونده هسته‌ای ایران به شورای امنیت در فوریه ۲۰۰۶، تاکنون هفت قطعنامه مختلف در سازمان ملل تصویب شده است. این قطعنامه‌ها عمدتا در خصوص برنامه اتمی ایران، تحریم‌های در نظر گرفته شده و نیز چگونگی نظارت‌ بر فعالیت‌های مراکز اتمی، به طور مشخص در خصوص پروژه‌های مرتبط با غنی‌سازی اورانیوم و آب‌سنگین در ایران است.

غیر از قطعنامه اول یعنی قطعنامه شماره ۱۶۹۶ شورای امنیت که در ژوئیه سال ۲۰۰۶ تصویب شد، سایر متن‌ها یا قطعنامه‌هایی که در شورای امنیت تصویب شده است الزام‌آور و دربردارنده تحریم‌های تازه یا تأکید بر اجرای محدودیت‌ها و الزامات پیش علیه ایران هستند.

تحریم‌های نظامی و تسلیحاتی بخش مهمی از این مجموعه تحریم‌ها و محدودیت‌ها هستند که نه تنها برای حکومت ایران، بلکه برای سایر بازیگران منطقه‌‌ای و البته قدرت‌های بزرگ بین‌المللی نظیر ایالات متحده و متحدانش، اهمیت کاربردی دارد.

در ماه مارس سال ۲۰۰۷، برابر با فرودین‌‌ ماه ۱۳۸۶، شورای امنیت سازمان ملل به اتفاق آرا، قطعنامه شماره ۱۷۴۷ را در خصوص برنامه هسته‌ای ایران تصویب کرد. بر پایه این قطعنامه که اکنون بیش از ۱۳ سال از آن می‌گذرد، فروش یا واگذاری «سلاح‌های سنگین»، از جمله جنگنده‌ها و هلیکوپترهای نظامی، ناوها و کشتی‌های جنگی و نیز سامانه‌های موشکی به ایران ممنوع شد.

در بند ششم قطعنامه ۱۷۴۷ به ممنوعیت سرمایه‌گذاری، ارائه کمک‌های مالی و نیز انتقال دانش و خدمات فنی اشاره شده است. در این قطعنامه همچنین از تمامی کشورها و مؤسسه‌های مالی خواسته شد تا از پرداخت وام و کمک‌های مالی به ایران، جز در موارد انسان‌دوستانه یا توسعه‌محور، خودداری کنند.

در ژوئن سال ۲۰۱۰، قطعنامه ۱۹۲۹ شورای امنیت با رأی مثبت ۱۲ عضو دائم و غیردائم تصویب شد. بر اساس این قطعنامه، ایران بار دیگر از انجام آزمایش‌ موشک‌های بالستیک یا موشک‌هایی که ممکن است توان حمل کلاهک‌های اتمی را داشته باشند منع شد. اما واقعیت این است که به موجب قطعنامه ۱۹۲۹، دامنه محدودیت‌ها برای فروش، انتقال یا واگذاری تسلیحات «متعارف» به ایران گسترش یافت و موارد مشخص‌تری را در بر گرفت.

بر اساس این قطعنامه، تمامی کشورها موظف شده‌اند از فروش یا واگذاری مستقیم یا غیرمستقیم تانک، خودروهای زرهی، توپ‌خانه‌های سنگین با کالیبر بالا، هواپیماها و هلی‌کوپترهای نظامی، ناوها، زیردریایی و کشتی‌های جنگی، سکوهای پرتاب موشک و ... به ایران خودداری کنند. 

همچین بر اساس قطعنامه ۱۹۲۹ شورای امنیت، فروش یا انتقال قطعات یدکی و برخی تجهیزات مشخص با کاربردهای نظامی به ایران ممنوع شد. کشورهای عضو سازمان ملل همچین به طور روشنی موظف شدند تا مقررات و محدودیت‌های فوق را در خصوص تمامی افراد حقیقی یا شرکت‌های تجاری که در صلاحیت اداری و قضایی آن‌ها فعال هستند، اعمال کنند.

برای تمدید تحریم‌های تسلیحاتی چه راه‌هایی پیش روی آمریکاست؟

پس از مخالفت شورای امنیت با قطعنامه پیشنهادی آمریکا، حال این پرسش مطرح می‌شود که دولت ترامپ چگونه می‌تواند در چهارچوب مقررات حقوق بین‌الملل مانع برداشته شدن تحریم‌های تسلیحاتی علیه ایران شود؟

مقام‌های بلند‌پایه آمریکایی گفته‌اند قصد دارند با توسل به «مکانیسم ماشه» تمامی تحریم‌های پیشین سازمان ملل از جمله تحریم‌های تسلیحاتی را بار دیگر علیه ایران فعال کنند.

«مکانیسم ماشه» اشاره مستقیم دارد به سازوکار حل‌ اختلاف در سند برجام. در چهارچوب مراحل چهارگانه حل اختلاف در خود سند برجام، اگر اختلاف میان طرف‌ها، منظور ایران و گروه ۱+۵، کماکان حل نشده باقی ماند، در نهایت پرونده به شورای امنیت سازمان ملل ارجاع داده می‌شود.

در سند برجام قید شده است که اگر شورای امنیت سازمان ملل در ظرف ۳۰ روز نتواند قطعنامه تازه‌ای تصویب کند، آن گاه تمامی تحریم‌های قبلی سازمان ملل از جمله تحریم‌های تسلیحاتی بار دیگر علیه ایران اعمال خواهد شد. 

اما نکته اصلی این است که ایالات متحده از توافق برجام خارج شده است. بنابراین چه طور ممکن است به رغم خروج، کماکان به این سند استناد کند یا خواهان رسیدگی شورای امنیت یا فعال شدن «مکانیسم ماشه» باشد؟ 

واقعیت این است که ایالات متحده قصد دارد به قطعنامه ۲۲۳۱ به مثابه یک سند جداگانه سازمان ملل استناد کند و نه خود سند برجام.

همان طور که پیش‌تر اشاره شد، قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت به لحاظ حقوقی ماهیت مستقلی از خود برجام دارد. به همین خاطر است که برای تمامی کشورها و نه تنها کشورهای امضا کنند برجام، معتبر و لازم‌الاجراست.

از سوی دیگر به نظر می‌رسد فعال کردن «مکانیسم ماشه» یگانه راهکار حقوقی به منظور تمدید تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران نباشد و شورای حُکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی نیز ممکن است بار دیگر به مانند سال ۲۰۰۷، پرونده هسته‌ای ایران را در اختیار شورای امنیت قرار دهد. 

واقعیت این است که با توجه به تصویب قطعنامه پیشنهادی سه کشور اروپایی در نشست آخر شورای حکام آژانس بین‌المللی در ۲۰ ژوئن گذشته، این احتمال هست که در نشست بعدی شورای حکام، پرونده اتمی ایران بار دیگر در اختیار شورای امنیت قرار بگیرد.

صحبت‌های مقام‌های مختلف جمهوری اسلامی از جمله حرف‌‌های عباس عراقچی، معاون وزیر خارجه ایران در تیر ماه گذشته، نشان می‌دهد خود مقام‌های جمهوری اسلامی نیز مسئله ارجاع دوباره پرونده هسته‌ای به شورای امنیت را جدی و محتمل ارزیابی می‌کنند.

در شرایط فعلی به نظر می‌رسد اگر پرونده اتمی ایران بار دیگر به شورای امنیت ارجاع داده شود، مقام‌های جمهوری اسلامی ممکن است واکنش تندی نشان دهند. این واکنش می‌تواند شامل دور تازه‌ای از آزمایش‌های موشکی یا حتی خروج کامل ایران از«پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای» باشد. تحولاتی که البته در پرتو نتایج انتخابات ریاست جمهوری آمریکا، به درجات مختلف، خود می‌تواند به تشدید فشارها یا تصویب قطعنامه‌های تحریمی تازه‌تر بینجامد.